Текст: Аслан Абашидзе (завкафедрой международного права РУДН, Член Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Председатель Комиссии международного права Российской Ассоциации содействия ООН, профессор, д.ю.н.) , Андрей Клишас (председатель Комитета Совета Федерации, завкафедрой конституционного права РУДН, профессор, д.ю.н.)
Одним из ключевых показателей демократичности любого общества является наличие развитой национальной правозащитной системы и ее соответствие универсальным международно-правовым стандартам, что достигается, прежде всего, активным участием соответствующего государства в основных международных договорах по правам человека.
Оценка состояния дел с правами человека в любом государстве в свете указанного показателя является более объективной и беспристрастной по сравнению с односторонней оценкой ситуации с правами человека в других государствах, ставшей излюбленной практикой властей США, которые публикуют ежегодные доклады о нарушениях прав человека в других государствах, исходя из собственных субъективных критериев, преимущественно основанных на политических соображениях.
А как обстоят дела в этом отношении в самих США? Могут ли они сами выступить образцом по всем предъявляемым международной правозащитной системой требованиям?
Такую оценку начнем с выяснения вопроса о статусе международных договоров по правам человека в правовой системе США.
Согласно ч. 2 ст. VI Конституции США 1787 г. статус "верховного права страны" приобретают только те международные договоры, которые были ратифицированы в "надлежащем порядке".
На уровне внутригосударственного права США сложилась противоречивая практика по имплементации положений международных договоров, ратифицированных США в "надлежащем порядке". В одних случаях федеральные власти США могут принять имплементирующий правовой акт. Так, например, для введения в действие Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него от 9 декабря 1948 г., которая была подписана США 11 декабря 1948 г., Конгрессом США был принят Закон о введении в действие данной Конвенции только в 1987 г., в результате чего положения Конвенции были включены в т. 18 Свода законов США (раздел 1091-93). В последствии, Конвенция была ратифицирована Соединенными Штатами 25 ноября 1988 г. Иначе говоря, властям США потребовалось почти 40 лет, чтобы придать этой Конвенции юридическую силу на внутригосударственном уровне.
В других случаях власти США не предпринимают каких-либо шагов законодательного характера, сопутствующих ратификации международных договоров, поскольку основные обязательства, предусмотренные в соответствующем международном договоре, по их мнению, уже отражены в действующем законодательстве США. Так, например, поскольку права и основные свободы человека, закрепленные в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., по утверждению властей США, издавна защищены Конституцией и федеральными нормативными актами, было признано нецелесообразным принимать какие-либо меры имплементирующего характера для инкорпорации положений данного Пакта во внутреннее законодательство США. Впоследствии этот Международный пакт был ратифицирован США лишь в 1992 г., хотя Пакт был подписан США еще 5 октября 1977 г. Иными словами, даже в условиях отсутствия необходимости принятия имплементирующего правового акта, властям США потребовалось 15 лет, чтобы ввести Пакт в действие.
Такое пренебрежительное отношение к основным международным договорам по правам человека объясняется, прежде всего, официальной позицией властей США, согласно которой специфика большинства международных договоров такова, что они не содержат положений, устанавливающих права, которые с точки зрения американских судов были бы обеспечены правовыми санкциями в индивидуальном порядке. Дело осложняется тем, что актом Конгресса США может быть отменено положение международного договора США, которое было наделено юридической силой ранее, если данное положение международного договора не может быть согласовано с нормами соответствующих национальных правовых актов. Такая возможность ставит вопрос о примате международного права "вверх ногами". Понятно, что при таком подходе не может идти речь о единообразной судебной практике США по применению норм международных договоров по правам человека.
Что касается тех положений самой Конституции США и 27 поправок к ней, в которых закреплены права и свободы человека, они посвящены в основном гражданским и политическим правам и не содержат экономические, социальные и культурные права человека, обеспечение которых приобретает жизненно важное значение в условиях затяжного повсеместного экономического и финансового кризиса.
Из девяти основных международных договоров по правам человека системы ООН Соединенные Штаты являются участниками только трех - Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенции против пыток 1984 г.
При избрании в Совет ООН по правам человека (главного правозащитного органа ООН) власти США публично взяли на себя обязательство присоединиться к основным международным договорам по правам человека, включая Конвенцию о правах ребенка и Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Однако до сих пор эти заявления остаются пустыми обещаниями. В этом контексте резонно напомнить, что участниками Конвенции о правах ребенка являются все государства-члены ООН (193), за исключением США и Южного Судана. Данная Конвенция, по мнению властей США, представляет собой "опасный" документ, "неограниченную программу по уничтожению родительской власти", "оружие в руках людей с извращенными взглядами" и т.д.
Власти США также убеждены в том, что ратификация другой немаловажной конвенции - Конвенции о правах инвалидов - нанесет ущерб "интересам национальной безопасности США", не уточняя при этом, какой именно ущерб.
Игнорирование вышеупомянутых основополагающих международных договоров по правам человека, а также Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, со стороны властей США наводит на вопрос о том, насколько внутреннее законодательство США готово обеспечить эффективную защиту прав и свобод человека, включая права иностранных детей, усыновленных/удочеренных гражданами США? Ответ на этот вопрос, в частности, можно найти, обратившись к делу "Димы Яковлева".
В этом деле речь шла о ненадлежащем исполнении федеральными властями США условий Соглашения, заключенного между РФ и США, о сотрудничестве в области усыновления, выражающемся в грубых нарушениях приемными родителями - гражданами США прав детей - граждан РФ и отсутствии в США надлежащих правовых гарантий защиты детей. Такие нарушения предопределены тем фактом, что на федеральном уровне в США отсутствует всеобъемлющий правовой акт, закрепляющий те основополагающие принципы, на которых базируется Конвенция о правах ребенка, а именно: принцип недискриминации; принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка; принцип, обеспечивающий право ребенка на жизнь, воспитание и развитие; принцип уважения взглядов ребенка. К сожалению, в этой сфере определяющими являются законодательства штатов, которые не учитывают обязательства федерального правительства США по двусторонним соглашениям об усыновлении. Через год после усыновления российских детей у российских консульских работников возникают проблемы с доступом к этим семьям в целях проверки условий жизни детей. Отсюда и объяснение вопиющих случаев нарушений прав детей-граждан РФ, усыновленных семьями США, что приобрело широкий общественный резонанс.
Низкий уровень участия США в основных международных договорах по правам человека выглядит еще бледнее на фоне излюбленной практики властей США по формулированию множества оговорок при ратификации международных договоров, с помощью которых исключается применение ими важных положений этих конвенций.
Например, оговорка США к Международному пакту о гражданских и политических правах, которая вызвала широкую реакцию мировой общественности, касается оставления за Соединенными Штатами права применять смертную казнь к любому, кроме беременных женщин, а также лиц, не достигших 18-летнего возраста. Кроме того, США считают себя связанными международными обязательством по ст. 7 Пакта по запрету на "жестокие, бесчеловечные и унижающие достоинство виды обращения и наказания" только "в той мере", в какой это установлено в поправках к Конституции. Также власти США оставляют за собой право в области отправления наказания обращаться с несовершеннолетними правонарушителями наравне с совершеннолетними.
Комитет по правам человека (который осуществляет контроль за выполнением государствами-участниками Международного пакта и гражданских и политических правах) по итогам изучения периодического доклада США рекомендовал властям США "пересмотреть свою позицию в отношении оговорок и заявлений в связи с Пактом, имея в виду их снятие". Однако власти США игнорируют такие рекомендации.
Комитет ООН против пыток неоднократно обращался к властям США с рекомендацией о том, чтобы они рассмотрели возможность снятия своих оговорок, заявлений и толкований, зафиксированных при ратификации Конвенции против пыток. На этом фоне резонансно напомнить, что 9 декабря 2014 г. был обнародован доклад Сената США о практике применения пыток сотрудниками ЦРУ при допросе лиц, подозреваемых в терроризме, которые проводились ЦРУ. Данный доклад явился результатом начатого в 2009 г. парламентского расследования. Презентация полной версии доклада была запланирована на апрель 2014 г., однако этого не произошло из-за требований ЦРУ внести в него существенные изменения. В открытом письме президенту США Бараку Обаме эксперты ООН напомнили о том, что президент обязан урегулировать зашедший в тупик вопрос относительно публикации доклада. Впоследствии были опубликованы лишь 480 из 6,2 тыс. страниц текста доклада. Это говорит о том, что США есть что скрывать от мировой общественности.
Специальный докладчик ООН по вопросу о пытках также напомнил властям США о том, что пытки являются преступлением универсальной юрисдикции и что лица, которые их совершают, должны быть привлечены к ответственности в любой другой стране за пределами США. При этом Спецдокладчик подчеркнул, что основная ответственность за правомерное уголовное преследование виновных лежит на органах правосудия Соединенных Штатов.
Неправительственные правозащитные организации (например, "Human Rights Watch” и Американский союз защиты гражданских свобод), участвовавшие в слушаниях в Сенате США, констатировали, что ратификация международных договоров по права человека является бессмысленным с практической точки зрения актом для американского населения, если положения этих соглашений не будут объявлены самоисполнимыми или если не будут приняты соответствующие имплементирующие законы. Правозащитники подчеркнули, что ратификация, например, Международного пакта о гражданских и политических правах не предоставила гражданам Соединенных Штатов ни одного права, которое можно было бы защитить в суде. Неправительственные организации также раскритиковали мнение администрации президента США о якобы полном соответствии национального законодательства США международным обязательствам. По их убеждению, Соединенные Штаты совершают нарушения Пакта в различных сферах в виде расовой и гендерной дискриминации, неудовлетворительных условий содержания в тюрьмах, нарушений прав иммигрантов, дискриминации по признаку языка, применения смертной казни, жестоких действия сотрудников полиции, ограничения свободы слова и свободы вероисповедания и т.д.
Власти США также "отличились" непризнанием юрисдикции договорных органов ООН по правам человека по принятию и рассмотрению индивидуальных жалоб. Такое негативное отношение властей США к данным правозащитным механизмам выглядит очень бледно на фоне признания соответствующих процедур Российской Федерацией (четыре договорных органа могут принимать и рассматривать индивидуальные сообщения в отношении России). В контексте сказанного следует подчеркнуть, что право подачи жалобы в международные правозащитные органы после исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты является одним из ключевых показателей демократичности любого общества.
Анализ национального доклада США, представленного в рамках универсального периодического обзора (УПО) в ходе его 9-й сессии 5 ноября 2010 г., показывает, что власти США умолчали о ряде серьезных институциональных и практических проблем системного характера в области обеспечения прав человека, решение которых требует законодательных и административных мер, в первую очередь, приведения законов и правоприменительной практики в соответствие с международными стандартами. Зато большинство этих трудностей получило отражение в докладах, представленных неправительственными организациями и институтами гражданского общества.
В рамках УПО по США в ходе интерактивного диалога со своими замечаниями выступили 56 делегаций государств-членов ООН. Соединенным Штатам Америки было высказано рекордное количество рекомендаций - 228.
Было отмечено, что США не участвуют ни в одном договоре по обеспечению прав человека в рамках Организации американских государств (ОАГ).
Наряду с отмеченными выше проблемами озабоченность у государств-членов ООН вызывала масштабная практика нарушений прав человека военнослужащими США и сотрудниками частных охранных компаний, включая широкое применение пыток, как на территории США, так и за ее пределами (в центрах содержания под стражей в Абу-Грейбе, Баграме, лагерях "Нама" и "Баллад"). Помимо этого, государства указали на факты многочисленных убийств мирного населения американскими беспилотными летательными аппаратами ("дронами") на территории других государств, таких как Пакистан, Афганистан, Аргентина, Йемен и др. (более 4-х тысяч жертв среди гражданского населения). На данную проблему особое внимание обратил Комитет по правам человека, который выразил обеспокоенность по поводу "отсутствия прозрачности в отношении критериев для нанесения ударов с дронов, включая юридические основания для совершения конкретных атак и отсутствие подотчетности в связи с ответственностью за гибель людей в результате таких атак".
Спектр рекомендаций по искоренению дискриминации в США был чрезвычайно широк: приведение национального законодательства и практики в соответствие с требованиями международного права; запрет расового и религиозного профилирования, в том числе в ходе противодействия терроризму и обеспечения безопасности; искоренение дискриминации в жилищном секторе, образовании, здравоохранении, труде и занятости, социальной сфере, охране правопорядка и правосудии; принятие мер против насилия на расовой и религиозной почве, нетерпимости и ксенофобии; разработка и принятие национального плана по противодействию расовой дискриминации.
Особое внимание было обращено на проблему использования расового профилирования и злоупотребления властью сотрудниками полиции, в частности в отношении лиц африканского происхождения. Данный вопрос приобретает особую актуальность на фоне недавних событий в американском городе Фергюсоне, где были зафиксированы неоднократные случаи убийства полицейскими лиц африканского происхождения, за которыми последовали масштабные акции протеста со стороны мирных жителей в более, чем 70 городах США. В своем обращении к властям США Верховный комиссар ООН по правам человека Зейд Раад аль-Хусейн выразил глубокую обеспокоенность тем, что "в ходе столкновений с полицейскими погибает непропорционально большое число молодых афроамериканцев, а также тем, что чернокожие американцы составляют непропорционально большую долю среди заключенных, содержащихся в тюрьмах США и лиц, приговоренных к смертной казни".
Негативную оценку мирового сообщества получила чрезмерная жесткость американского законодательства и правоприменительной практики в области правосудия, в том числе в отношении несовершеннолетних, жестокое обращение с заключенными чрезмерное применение силы правоохранительными органами, плохие условия в тюрьмах и центрах содержания мигрантов.
Наглядным примером системных проблем США в сфере отправления правосудия является вынесение приговора о применении наказания в виде смертной казни в отношении заключенного Скота Панетти, который страдает психическим заболеванием.
Была названа и проблема торговли людьми и детской проституции. Власти США призвали самым действенным образом бороться с насилием в отношении женщин и вооруженным насилием, а также предотвращать рабство работников сельского хозяйства, в частности детей и женщин.
Рекомендации также касались неправомерного экстерриториального применения законодательства США и односторонних принудительных мер. Государства потребовали снятия блокады с Кубы и отмены внесудебных и экстерриториальных законов США.
Критике подверглась практика США по выпуску национальных докладов с оценкой правозащитной ситуации в мире.
Соединенным Штатам было рекомендовано решить вопрос о допуске мандатариев ООН в тюрьму в Гуантанамо.
Напомнили властям США о настоятельном требовании ООН учредить национальное правозащитное учреждение в соответствии с Парижскими принципами.
Осуждение получила укоренившаяся в США практика вторжения в частную жизнь. Государства указали на использование властями штатов и местными органами власти современных технологий для чрезмерного и неоправданного вмешательства в частную жизнь граждан. В свете указанного весьма показательными являются разоблачения, сделанные Эдвардом Сноуденом о фактах слежки ЦРУ и АНБ за пользователями сети Интернет.
Соединенным Штатам было рекомендовано принять необходимые меры в интересах обеспечения права на труд, на справедливые условия труда и гарантирования гендерного равенства на рабочем месте, в особенности для трудящихся из числа меньшинств, женщин, трудящихся-мигрантов; в законодательном порядке установить обязательность предоставления отпуска по беременности и родам, обеспечить реализацию прав всех проживающих на территории страны людей на питание, здоровье и доступ к жилью, расширить охват системы социальной защиты; укрепить широкий круг гарантий в интересах наиболее уязвимых групп населения; исправить ситуацию с нарушениями прав коренных народов.
Следует подчеркнуть, что ни одной рекомендации американцы сразу не приняли.
Позже ими были представлены пояснения их позиции. Так, Соединенные Штаты не могут полностью принять конкретные рекомендации или вообще отказываются принять их к сведению, поскольку "в некоторых рекомендациях предлагается добиться идеала…, в других - принять меры, которые не входят полностью в компетенцию федеральной исполнительной власти, например, принятие законодательства, ратификация конкретных международных договоров или осуществление мер на уровне штатов". Более того, по мнению США, некоторые рекомендации принижают "плоды текущих усилий".
В общей сложности власти США отвергли более 50 рекомендаций, сделанных государствами-членами ООН, включая Россию.
Контраргументы США с правовой точки зрения являются необоснованными, поскольку рекомендации адресуются государству в целом, а не отдельным штатам или местным властям. США должны обеспечить выполнение рекомендаций, задействуя все ветви государственной власти.
Вместе с тем США вынуждены были согласиться полностью или частично со значительной частью полученных рекомендаций. В частности, американская сторона выразила готовность предпринять дополнительные шаги по поощрению и защите прав коренных народов, религиозных и этнических меньшинств, развитию толерантности в обществе, улучшению обращения с заключенными, нелегальными мигрантами, инвалидами и женщинами.
Однако, США отказываются следовать призывам ратифицировать международные договоры без каких-либо оговорок; США не выразили готовность признать предусмотренные в международных договорах по правам человека процедуры подачи и рассмотрения индивидуальных жалоб.
В отношении рекомендации о создании национального правозащитного учреждения, США признали на данный момент свою неготовность взять обязательство разработать какой-либо конкретный план по данному вопросу; США не поддерживают рекомендации, касающиеся отмены внесудебных и экстерриториальных законов и применения односторонних мер против других стран; Соединенные Штаты категорически не поддерживают какие-либо рекомендации об отмене смертной казни или введения моратория.
Интересно, что США подтвердили намерение закрыть тюрьму в Гуантанамо и провести расследования по заявлениям о применении пыток и, при необходимости, привлечь виновных к ответственности, однако власти США не могут согласиться с рекомендациями в той части, которая касается возмещения, восстановления прав, средств правовой защиты или компенсации, поскольку не могут взять обязательство гарантировать позитивные результаты обеспечения механизмов правовой защиты судами США. Более того, США не поддерживают рекомендации о закрытии центров содержания под стражей за границей (секретных тюрьм), поскольку деятельность этих тюрьм, по их мнению, не нарушает действующее законодательство США и нормы международного права. В этом контексте следует напомнить, что 22 января 2009 г. президент США Барак Обама вынес распоряжение закрыть в течение 12 месяцев тюрьму на американской базе Гуантанамо, которая была открыта США в 2002 г. Однако до настоящего момента Вашингтон не предпринял каких-либо шагов по закрытию этой тюрьмы. По меткому выражению бывшего Верховного комиссара ООН по правам человека Нави Пиллэй, "вместо закрытия объекта, правительство США пытается "узаконить" систему произвольного задержания, что отражено в новом законе о национальной обороне", который "фактически закрепляет такое длительное содержание под стражей без суда и следствия в военных целях". Более того, власти США вовлекают правительства других стран "поучаствовать" в незаконных акциях, которые, в том числе, предполагают создание на территории этих государств новых объектов по содержанию пленников из тюрьмы Гуантанамо. В частности, граждане Йемена, долгое время незаконно содержавшиеся в указанной тюрьме, были перевезены в Грузию в целях продолжения их дальнейшего незаконного содержания при отсутствии судебных приговоров.
Комитет ООН против пыток неоднократно отмечал, что содержание под стражей в течение неопределенного времени само по себе является нарушением Конвенции против пыток, и выражал свою озабоченность по поводу того, что задержанные содержатся под стражей в Гуантанамо в течение длительных периодов времени без достаточных правовых гарантий и без судебной оценки оснований для их содержания под стражей. В то время как задержанные в Гуантанамо имеют гарантированное Конституцией США право подавать ходатайства о применении процедуры хабеас корпус, Комитет выразил обеспокоенность в связи с сообщениями о многократных случаях отказа федеральных судов в рассмотрении данных ходатайств, поданных узниками тюрьмы в Гуантанамо.
Власти США не поддерживают рекомендации относительно введения запрета на федеральном уровне и на уровне штатов на вынесение приговоров в отношении несовершеннолетних правонарушителей в возрасте до 18 лет без возможности условно-досрочного освобождения.
В отношении рекомендаций об обеспечении защиты права на неприкосновенность частной жизни и прекращении его нарушений, власти США голословно уверяют, что "Конституция и законодательство США содержат надлежащие нормы об охране частной жизни и информации в соответствии с международными обязательствами в области прав человека".
Что касается рекомендаций в области борьбы с дискриминацией, власти Соединенных Штатов "полагают", что их законодательство соответствует международным обязательствам.
Соединенные Штаты не поддержали призыв в законодательном порядке установить обязательность предоставления отпуска по беременности и родам, поскольку предоставление данного отпуска не является "обязательным ни для матерей, ни для работодателей". Более того, Соединенные Штаты отказались снять установленные в связи с предоставлением гуманитарной помощи, охватывающей оказание медицинских услуг женщинам и девочкам, подвергшимся в условиях вооруженного конфликта изнасилованию и забеременевшим, общие ограничения на аборты.
США не поддержали рекомендацию повысить уровень официальной помощи в целях развития для достижения целевого показателя ООН в размере 0,7% от ВВП и обеспечить возможность беспошлинного, бесконтингентного доступа для всех товаров из всех наименее развитых стран.
США отказались поддержать рекомендацию о прекращении блокады Кубы со стороны США.
Ко всему прочему, Соединенные Штаты отказались выполнить следующие рекомендации: рассмотреть вопрос об увеличении до 18 лет минимального возраста добровольного призыва в ряды вооруженных сил; отменить поправку, допускающую рабство в качестве наказания; принять законодательные и административные меры, с тем чтобы положить конец дискредитации религии; освободить кубинских политических узников - жертв произвольного задержания, прекратить деятельность, направленную против осуществления прав народов на здоровую окружающую среду, мир, развитие и самоопределение.
На фоне всех вышеуказанных аспектов, заслуживающих внимания в контексте первого цикла УПО США в 2009 г., возникает немалый интерес по поводу того, каким образом будет проходить интерактивный диалог по обзору США в рамках второго цикла УПО в ходе его 22-ой сессии в апреле-мае 2015 г. и каковы будут его итоги.
Представленный анализ позволяет поставить вопрос: имеют ли США как государство, позиционирующее себя в роли "мирового эталона" и "ярого приверженца демократии", хотя бы моральное право учить другие государства демократии, если они не только намеренно не замечают собственных недостатков в области поощрения и защиты прав человека и не прислушиваются к рекомендациям международного сообщества и правозащитных органов ООН, но и грубо нарушают права и свободы человека как внутри страны, так и за ее пределами? Пусть читатели сами ответят на поставленный вопрос.
